В последние годы на высоких этажах власти (и исполнительной, и законодательной) неоднократно декларировали поддержку авиастроения как одной из приоритетных отраслей отечественной экономики. Но госпредприятия авиапрома продолжают страдать от серьезных, довольно болезненных проблем, вызванных организационными, экономическими и прочими осложнениями, порожденными законом “Об осуществлении государственных закупок” (обновленный закон вступил в силу в начале октября 2011г.).
Об этом рассказал Виктор Семенцов заместитель генерального директора киевского ГП “Антонов”.
“Мы убеждены, – сказал он, – что закон “Об осуществлении государственных закупок” – и в том виде, как он был принят в 2010 г., и в том, в каком действует сейчас, – не просто влечет негативные последствия, но вообще неприемлем для госпредприятий авиапрома”.
Авиационная техника разрабатывается, изготавливается и эксплуатируется в соответствии с многочисленными правилами и стандартами – как национальными, так и межгосударственными и международными. Во-первых, это стандарты, направленные на обеспечение безопасности полетов (так называемые Нормы летной годности и Квалификационные требования для воздушных судов, двигателей, воздушных винтов, компонентов и оборудования), соответствие которым разработчик авиатехники должен доказать в ходе сертификационных испытаний и поддерживать в процессе производства. Во-вторых, это правила, устанавливающие процедуры разработки, испытаний и сертификации авиатехники, а также ее производства (ч. 21 Авиационных правил Украины и ч. 21 Авиационных правил Межгосударственного авиационного комитета (МАК) стран СНГ, Руководство по сертификации и надзору за производством авиационной техники и др.).
Они разработаны Государственной авиационной службой Украины и Межгосударственным авиационным комитетом в соответствии с международными стандартами в области гражданской авиации, устанавливаемыми Международной организацией гражданской авиации (ICAO), а также с учетом процедур, которые действуют в ведущих авиастроительных державах – США (Федеральные авиационные правила – FAR) и странах Евросоюза (Европейское агентство по безопасности авиации – EASA). По этим правилам и стандартам покупаемые авиастроителями комплектующие изделия, которые устанавливаются на борту самолета, и используемые в его конструкции материалы являются компонентами, влияющими на летную годность машины. А потому их выбор, испытание, сертификация и дальнейшее использование при серийном производстве самолетов строго регламентированы.
Разработчик самолета (в нашем случае ГП “Антонов”) материалы и покупные комплектующие выбирает исходя из их надежности, качества, стойкости к воздействию внешних механических, климатических и др. факторов. Выбор двигателей, шасси, систем, агрегатов, бортового оборудования, аппаратуры и т. д. основывается на их способности обеспечивать заданные функциональные характеристики, определенные еще при разработке машины и утвержденные заказчиком.
И это еще не все: разработчик обязательно согласует условия использования каждого комплектующего изделия с его разработчиком, как и закупку у конкретного производителя. В свою очередь, производитель-поставщик должен в установленном порядке получить от разработчика право на изготовление соответствующего изделия и комплект конструкторской документации, а от авиационных властей – сертификат, дающий право на производство таких изделий и на установку их на борту авиационной техники применительно к конкретному типу.
Производитель комплектующих берет на себя гарантийное обязательство по своему изделию на весь период эксплуатации самолета. Все компоненты проходят проверку в ходе экспериментально-исследовательских (наземных и летных) испытаний машины. А результаты фиксируются в сертификате, выдаваемом авиационными властями на новый самолет (его модификацию).
В комплект конструкторской документации обязательно входит “Ведомость покупных изделий”, передаваемая серийным производителям самолетов данного типа, с указанием конкретных поставщиков материалов и комплектующих. И если в дальнейшем возникнет предложение о замене узла, агрегата или системы, с которыми самолет прошел сертификационные испытания, на аналогичные от другого производителя, то сделать это непросто. Ведь возникнет необходимость в проведении комплекса новых наземных и летных испытаний самолета – с обязательной сертификацией полномочными авиационными властями.
Предположим, если когда-нибудь украинские авиакомпании захотят заменить отечественные – запорожские – двигатели на региональных турбореактивных пассажирских лайнерах Ан-148/158 на двигатели зарубежных производителей, то это может стать реальностью только после полного цикла новых сертификационных испытаний самолетов – уже с другими двигателями.
Столь подробно изложен незыблемый для создателей авиатехники и ее производителей порядок приобретения и использования материалов и комплектующих неслучайно. Ведь как раз с ним и вступает в противоречие ряд положений закона “Об осуществлении государственных закупок”. Потому что тендерные и некоторых другие процедуры предусматривают преимущественную ориентацию на предложения исходя из возможно более низкой цены, нередко вопреки требованиям авиационных правил (АП). Да и вообще в авиастроении считать приоритетным ценовой фактор порочно. Если тендерную закупку материалов и комплектующих изделий для постройки самолета ориентировать не столько на утвержденные авиационные правила и стандарты, сколько на цены приобретаемого, то это может повредить качеству и надежности машины.
Нарушать закон создатели авиатехники и ее производители, понятно, не могут – это чревато санкциями контролирующих органов. Но и игнорировать национальные и международные стандарты и правила никак нельзя.
Кроме того, нельзя исключить и недобросовестность поставщиков – когда применение материалов или комплектующих со скрытыми низкими качественными либо другими параметрами фактически будут означать вмешательство в сертифицированную конструкцию самолетов. Результат – снижение их летной годности и уровня безопасности полетов. Подобное, к сожалению, произошло с одним из региональных лайнеров Ан-140, потерпевшим катастрофу в Азербайджане. Трагедия повлекла к разрыву контракта на поставку из Украины таких самолетов на $100 млн.
У такого предприятия, как ГП “Антонов”, количество поставщиков материалов и комплектующих изделий превышает 600. С некоторыми заключены соглашения на несколько предметов закупки. Вот и получается, что чуть ли не ежедневно “Антонов” вынужден проводить конкурсные торги. А для обеспечения этих очень больших объемов работ (включая подготовку документации к торгам, согласования, конкурсные процедуры и т. д.) приходится держать в своем штате специальное подразделение сотрудников. Это порождает дополнительные затраты, существенно повышающие себестоимость продукции.
К этому добавляется дополнительное налогообложение, возникающее за счет того, что поступление авансовых платежей от заказчика и покупка предприятием материалов и комплектующих изделий нередко происходят в разных налоговых периодах. Поступление авансовых платежей, входящих в валовый доход предприятия, по срокам опережает закупки материальных ресурсов, которые входят в валовые затраты. Подобная разница приводит к тому, что после выплаты налога на прибыль предприятию не хватает оборотных средств. Ему приходится либо платить штраф, либо привлекать средства коммерческих банков, выплачивая за это немалые проценты.
Но, пожалуй, самое неприятное заключается в том, что необходимость проведения конкурсных торгов при закупке материалов и комплектующих неизбежно приводит к существенной – нередко многомесячной – задержке работ. А невыполнение сроков, оговоренных в контрактах, чревато и штрафными санкциями от заказчиков, и снижением конкурентоспособности.
Специфика научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в ГП “Антонов” при создании новых типов самолетов и их модификаций такова, что закупки материалов и комплектующих, как правило, имеют разовый характер. А это – при широкой номенклатуре (десятки тысяч единиц) – не только делает тендерные процедуры неоправданно дорогими, но и, что еще более неприятно, нередко в несколько раз увеличивает сроки разработки техники, из-за чего она опять же рискует стать неконкурентоспособной на мировом рынке или морально устареть в процессе создания.
“Сейчас наше госпредприятие осуществляет модернизацию военно-транспортного самолета Ан-70, созданного совместно с партнерами по заказу Министерств обороны Украины и России, – рассказывает Виктор Семенцов. – Параллельно продолжается выполнение программы НИОКР по “семидесятке”. Одним из заказчиков – российским Минобороны – уже перечислены средства. Но они лежат у нас без применения – чтобы их использовать, “Антонов” должен пройти через тендерные процедуры”.
Обращает на себя внимание и такая несуразность: п. 1 ст. 4 закона “Об осуществлении государственных закупок” предусматривает, что закупка производится в соответствии с годовым планом, и потому срок действия закупочных контрактов заканчивается вместе с календарным годом. Но из-за этого затруднительно, а порой и невозможно выполнять как крупномасштабные и долгосрочные НИОКР, так и контракты, поскольку их продолжительность составляет, как правило, не менее трех-пяти лет. Соответственно ГП “Антонов” заключает договоры с соразработчиками на все этапы создания самолетных комплексов и систем.
К тому же заказчики обычно сами определяют номенклатуру бортового оборудования, состав комплектующих и их производителей – а значит, и тут возникает противоречие с требованиями проведения тендерных процедур по закону “Об осуществлении государственных закупок”.
Довольно длинный перечень того, что должно входить в пакет для участия в тендерной процедуре конкурсных торгов или для закупки у одного участника, требует многократных согласований, убеждения партнеров и, следовательно, вынужденного продления сроков подготовки к проведению закупок. Среди документов, предоставление которых потенциальными поставщиками обязательно в свете требований закона, – официально заверенные устав предприятия, свидетельство о госрегистрации и лицензия (разрешение) на ведение определенного вида хозяйственной деятельности; подтверждение наличия необходимого оборудования, материально-технической базы и работников соответствующей квалификации, опыта выполнения аналогичных договоров, финансовой состоятельности (включая баланс, отчеты о финансовых результатах, о движении денежных средств, справку из обслуживающего банка об отсутствии (или наличии) задолженности по кредитам).
Нетрудно представить реакцию партнеров на просьбу о подобном перечне документов. Ведь даже законопослушные производители в условиях рыночной конкуренции вряд ли горят желанием “выворачиваться наизнанку”, особенно в финансовых вопросах (ведь есть же такие понятия, как коммерческая тайна, конфиденциальная информация и т. п.).
Поэтому не так уж редко тот или иной производитель, который мог бы стать поставщиком нужных комплектующих или материалов, из-за этих и других проблем, связанных с тендерными и прочими процедурами, отказывается от заключения соглашения. Подобные отказы тем более понятны, когда речь идет о фирмах, продукция которых и без того пользуется спросом на мировом или отечественном рынке у тех заказчиков, которым не надо погружаться в “тендерные страдания”.
Ряд производителей – поставщиков материалов и комплектующих, необходимых авиастроителям (в частности, в Украине и России), вообще являются режимными, поскольку производят либо “оборонку”, либо продукцию двойного назначения (как для гражданских, так и для военных целей). Прежние “почтовые ящики” и сегодня не без оснований сохраняют определенную закрытость. Как они могут реагировать на предложение о предоставлении пакета документов для участия в конкурсных торгах? Кто захочет разглашать секретную информацию?
“Кстати, закон о госзакупках рассматривает закупку у одного участника как исключение (п. 2 ст. 39) и жестко оговаривает те немногочисленные (по мнению авторов закона) случаи, когда такое возможно. А кроме того, – добавляет Виктор Семенцов, – надо оформить еще и экспертное заключение, что альтернативные варианты отсутствуют”.
“Антонов” по профилю деятельности (включающей разработку и создание военно-транспортных самолетов и авиатехники двойного назначения) и сам относится к оборонно-промышленному комплексу (ОПК). Прежние нормативно-правовые акты, регулирующие порядок и процедуры закупки товаров, работ и услуг за госсредства, содержали прямую норму о своем нераспространении на предприятия ОПК. Видимо, времена изменились…
В программе по созданию и производству региональных пассажирских лайнеров семейства Ан-148/158 участвуют в общей сложности 215 предприятий из 15 стран. Украину представляют 33 предприятия, Россию – 126, США – 16, Германию – 11, Францию – 10, Великобританию – 5, Нидерланды – 4, Беларусь – 3, Азербайджан, Бельгию, Италию, Казахстан, Канаду, Узбекистан, Швейцарию – по одному. Поэтому нетрудно представить, сколь многозвенной и неоправданно усложненной оказывается в этой ситуации – в связи с упомянутым законом – организация тендерных процедур для “Антонова”.
“Представителям ГП “Антонов”, – рассказывает Виктор Семенцов, – приходится сталкиваться с парадоксальными, мягко говоря, ситуациями, когда мы зарубежным партнерам (особенно из западных стран) – производителям и поставщикам необходимых нам материалов и комплектующих изделий – пытаемся объяснить, какие документы они должны представить, а главное – зачем. Слушая пояснения, они смотрят на нас чуть ли не как на ненормальных, ибо для них, привыкших работать в условиях рыночной экономики, трудно, а порой и невозможно постичь смысл навороченного создателями закона о госзакупках”.
И уж совсем дикой представляется ситуация взаимодействия авиастроителей с учреждениями, занимающимися сертификацией авиационной техники. Например, постановлением Кабмина №1795 (1997 г.) предписано участие в сертификации техники, разработанной в нашей стране, Авиационного регистра Межгосударственного авиационного комитета (АР МАК). Свою деятельность АР МАК осуществляет на оплатной основе – с оформлением соответствующих соглашений (что не противоречит международной практике). Однако официальные функции украинское законодательство почему-то рассматривает как оказание услуг – с распространением на них тендерных процедур.
“У “Антонова” лежат неподписанными несколько соглашений с АР МАК, из-за чего самолеты не могут пройти сертификацию, что означает невозможность их эксплуатации, – говорит Виктор Семенцов. – В 2009 г. Европейское агентство по безопасности авиации (EASA) выдало сертификат типа на самолет Ан-26. А ведь EASA свои функции по сертификации авиатехники также осуществляет на оплатной основе – и мы с ужасом ожидаем момента, когда придется объяснять официальному европейскому органу “национальные особенности” тендерных процедур в Украине…”.
Заместитель гендиректора рассказал и о том, как госпредприятию приходится долго и трудно оформлять покупку энергоресурсов, воды и т. д. у таких поставщиков, как “Киевводоканал”, “Киевэнерго”, “Киевгаз”. Всем известно, что каждый из них в своей сфере городской монополист. Однако и тут требуются экспертные заключения от Киевской городской госадминистрации о том, что в столице нет других поставщиков воды, электроэнергии, газа, – и опять же собирать “пакет” требуемых документов.
“Учитывая необычайную остроту проблем, о которых идет речь, руководство ГП “Антонов” обратилось с аргументированными письмами в высокие государственные инстанции, – рассказывает Виктор Семенцов. – В этих письмах мы сообщали, с какими трудностями приходится повседневно сталкиваться авиастроителям из-за несовершенства закона “Об осуществлении государственных закупок”. А еще акцентировали внимание на том, что он фактически направлен на устранение государственных предприятий с рынка производителей, что не только опасно для судеб отечественной промышленности, но и грозит утратой инновационного пути развития в целом. Ведь авиастроение отличается длительными циклами, для реализации крупных инновационных проектов нужны глубокий научный поиск, основательные технические и технологические разработки. Это требует долгосрочной экономической и кадровой политики, существенных финансовых вложений (в том числе на перспективу), а решение такого комплекса вопросов под силу только государственным предприятиям”.
Здесь, несомненно, стоит напомнить, что и ст. 13 Конституции, и ряд статей Гражданского кодекса гарантируют всем субъектам хозяйственной деятельности – независимо от формы собственности – равные права и возможности. Это касается и привлечения и использования финансовых, материально-технических, трудовых, информационных, природных и других ресурсов, выбора поставщиков и потребителей производимой продукции. А получается, что закон “Об осуществлении государственных закупок” в нынешней его редакции нарушает права госпредприятий как субъектов хозяйственной деятельности, ставя их в неравные условия с субъектами экономики негосударственного сектора.
“В связи с этим государственное предприятие “Антонов” просило высокие инстанции вмешаться в ситуацию, – подчеркивает Виктор Семенцов, – и содействовать принятию Верховной Радой изменений в этом законодательном акте, а именно: вывести из-под его действия предприятия оборонно-промышленного комплекса. Кроме того, из п. 4 ст. 1 раздела I исключить слова “средства предприятий и их объединений”.
К сожалению, смысл полученных ответов сводился к тому, что, дескать, существующий порядок закупок для госпредприятий вполне приемлемый, его, мол, намечается улучшать, а процедуры госзакупок будут упрощаться и совершенствоваться.
“Но и в нынешнем варианте, уже после внесения в закон некоторых изменений, сохранилась ситуация, в которой такие госпредприятия, как наше, по-прежнему вынуждены почти каждый день проводить тендерные процедуры, – жалуется Виктор Семенцов. – А они, как и раньше, связаны с многохлопотными согласованиями, получениями экспертных заключений, разрешений и т. п. Хотя из текста закона и изъяли положение о закупках за госсредства, радоваться этому нам не пришлось. Оказалось, что от действия закона не освобождаются госпредприятия, имеющие преференции (а к ним относятся и предприятия авиапромышленности). В общем, парадокс: одной рукой государство дает авиастроителям преференции, а другой – по сути забирает их. Ибо, повторюсь, тендерные и прочие процедуры отнимают не только силы и средства, но и главное – время. Наше предприятие поневоле снижает свою конкурентоспособность, поскольку зарубежные производители избавлены от тех тендерных “прелестей”, через которые повседневно приходится проходить нам”.
ГП “Антонов” – далеко не единственное госпредприятие авиастроения в Украине, серьезно страдающее от действия закона “Об осуществлении государственных закупок”.
Например, госпредприятие “Завод 410 гражданской авиации” (Киев). У генерального директора Сергея Подрезы поинтересовались: переживает ли их госпредприятие затруднения в связи с тендерными процедурами, как авиастроители “Антонова”? На что ответили утвердительно: “да, из-за тендеров на закупки материалов и комплектующих теряется очень много времени. Трудно нормально планировать производство, возникают сложности с оборотными средствами и т. п.”. “К тому же, – говорит Сергей Подреза, – подобные проблемы возникают при закупках не только материалов и комплектующих, но и услуг. К примеру, при заключении договоров об обучении специалистов для работы на различных самолетах марки “Ан”. Хотя всем понятно, что такое обучение может осуществлять (и осуществляет) только ГП “Антонов”, однако – из-за того же закона – приходится бессмысленно тратить время и усилия на оформление разрешения на закупку услуг у одного участника”. (Украинский авиационный портал/Машиностроение Украины, СНГ, мира)